La siguiente columna analiza si la Contraloría General de la República puede destituir a un alcalde por mal uso de un vehículo fiscal, contrastando una interpretación literal del DL 799 con una lectura conforme a la Constitución y al sistema de fuentes del Derecho Municipal.

El autor, luego de analizar el marco normativo directo, conformado por el DL 799, y el marco normativo indirecto, conformado por la Constitución, concluye que la Contraloría General de la República carece de la facultad para destituir a alcaldes por el mal uso del automóvil fiscal (por muy reprochable que esta conducta sea). Reivindica al efecto el criterio hermenéutico de la interpretación conforme a la Constitución.

POR: Cristian Román (www.diarioconstitucional.cl)

I.- El problema

La pregunta con la que titulamos esta columna, surge por algunos casos recientes, de público conocimiento[1], en los que la Contraloría General de la República (en adelante, CGR) ha pretendido precisamente aquello.

Pues bien, a fin de responder dicha pregunta, a continuación señalaremos el marco normativo (directo) que rige esta cuestión, las distintas lecturas que de él pueden hacerse, así como también nuestra posición al respecto.

II.- El marco normativo

El marco normativo (directo) está conformado por los artículos 1º, inciso 1º, y 11, del Decreto Ley Nº 799, Dicta Disposiciones que Regulan Uso y Circulación de Vehículos Estatales, de 1974 (en adelante DL 799), que respectivamente disponen:

Artículo 1°.- Prohíbese, en días Sábados en la tarde, Domingos y festivos, la circulación de vehículos de propiedad fiscal, semifiscal, de organismos de administración autónoma o descentralizada y empresas del Estado, cualquiera que fuere su estatuto legal, de las Municipalidades, y de las empresas, sociedades o entidades públicas o privadas en que el Estado o sus empresas, sociedades o instituciones centralizadas o descentralizadas tengan aportes de capital, representación o participación, superiores al cincuenta por ciento. Igual prohibición regirá para los vehículos que cualquiera de las entidades u organismos señalados tomen en arriendo, usufructo, comodato, depósito o a otro título no traslaticio de dominio.

Artículo 11°.- Toda infracción a lo dispuesto en el presente decreto ley será sancionada con alguna de las medidas disciplinarias establecidas en el Estatuto Administrativo, inclusive la destitución, y de acuerdo con el procedimiento establecido en este artículo.

Las sanciones superiores a la de multa serán apelables por el interesado ante la Corte Suprema.

Para los efectos de lo dispuesto en el inciso primero de este artículo, comprobada la infracción por Carabineros de Chile, éstos deberán retener y retirar de inmediato de la circulación el vehículo respectivo, poniéndolo a disposición de la Intendencia que corresponda dentro de las 24 horas del día hábil siguiente, la que lo entregará a la Jefatura de la repartición a que está asignado el vehículo.

El parte respectivo deberá enviarse por Carabineros al Departamento de Inspección de la Contraloría General de la República, para que ésta haga efectiva la responsabilidad funcionaria de el o de los infractores, y aplique las sanciones que correspondan, estatuidas en este decreto ley, previa investigación sumaria. Asimismo, habrá acción pública para denunciar toda infracción a las disposiciones de este decreto ley.

El Contralor General de la República, en casos calificados y atendidas las circunstancias del hecho, podrá delegar en el respectivo servicio las facultades para hacer efectiva la responsabilidad administrativa a que se refiere el inciso anterior. Esta delegación no impedirá el ejercicio de las facultades fiscalizadoras de la Contraloría.

III.- Lecturas

Pues bien, a partir de ese marco normativo (directo), es posible efectuar dos lecturas, contradictorias entre sí. A saber:

(A).- Lectura 1: la CGR sí puede sancionar al alcalde que ha infringido el DL 799 con destitución.

Esta lectura es la que propicia la Contraloría General de la República.

En términos sencillos: (i).- El DL 799 aplica a las municipalidades. Por tanto, comprende también a su jefe de servicio (la “autoridad máxima”), es decir, al alcalde. (ii).- La sanción por la infracción del DL 799 puede ser “inclusive la destitución”. Por tanto, el alcalde, en este caso, puede ser sancionado incluso con destitución (y, asimismo, con sanciones de menor gravedad tales como la amonestación, la multa o la suspensión). (iii).- Tal sanción puede ser aplicada por la CGR, previa investigación sumaria. Por tanto, el alcalde, en este caso, puede ser sancionado incluso con destitución por dicho Ente de Control, previa investigación sumaria.

Se trata, conforme se observa, de una interpretación de los preceptos legales antes transcritos (marco normativo (directo)) que bien podríamos calificar como “mecánica” o “matemática”, ya que sólo atiende al tenor literal de aquellos y, a su vez, prescinde del “contexto normativo” en el que se insertan o, si se quiere, del “marco normativo indirecto”, conformado por el sistema de fuentes del Derecho Municipal (mismo que comprende, por cierto, a la Constitución).

(B).- Lectura 2: la CGR no puede sancionar al alcalde que ha infringido el DL 799 con destitución.

Se trata de una interpretación que tiene a la vista no sólo los preceptos legales antes transcritos (que hemos llamado “marco normativo” (directo)), sino que también el “contexto normativo” en el que se insertan o, si se quiere, el “marco normativo indirecto”, conformado por el sistema de fuentes del Derecho Municipal, mismo que comprende, por cierto, a la Constitución.

En términos sencillos, no interpreta la ley sólo en base a la ley (valga la redundancia), sino que también en base a la Constitución.

Esto es lo correcto, lisa y llanamente, porque, hoy por hoy, la Constitución es una norma jurídica propiamente dicha que, situada en la cima del Ordenamiento Jurídico, vincula, produciendo efectos jurídicos plenos y diversos; dentro de los cuales se cuenta el erigirse en un criterio hermenéutico de la ley, en lo que se ha venido en denominar “interpretación conforme a la Constitución”. De esta forma, toda ley debe ser interpretada a la luz de la Constitución, y siempre debe preferirse la interpretación de aquella que de mejor modo concilie con esta última.

Ello aplica siempre, pero más aun en este caso, ya que las municipalidades (y con ello también los alcaldes) son “órganos singularmente constitucionalizados”, vale decir, la Constitución los regula directamente, en aspectos medulares[2]. Es así como, en otra oportunidad, sostuvimos que “la constitucionalización singular de un órgano de la Administración produce importantes efectos jurídicos, entre los cuales destacan: (i).- Dicho órgano tendrá un régimen jurídico-administrativo especial, conformado, en primer lugar, por las normas de la Constitución que a él se refieran, y en segundo, por la Legislación sectorial, en la que tales normas se proyectan, sin perjuicio de que compartirá una base normativa común con los restantes órganos de la Administración (las normas generales aplicables a toda la Administración); (ii).- Las normas de la Constitución que a él se refieran se erigen en un muy importante criterio hermenéutico, pues toda interpretación del Ordenamiento Jurídico, general y sectorial, deberá conformarse a ellas; (iii).- Otorga cierto blindaje institucional al órgano de la Administración constitucionalizado, respecto de otros órganos del Estado, en cuanto al ejercicio de sus atribuciones fijadas por la Constitución, y más aun si ésta lo ha dotado con autonomía (autonomía constitucional); y (iv).- Limita al Legislador, pues le impide dictar leyes, generales o sectoriales, que desatiendan las normas de la Constitución que a él refieran; de lo contrario tales leyes incurrirían en el vicio de inconstitucionalidad. (/) Destáquese, por lo pronto, que todos estos efectos son transcendentales para la resolución de gran parte de los conflictos jurídicos referidos, directa o indirectamente, al órgano de la Administración constitucionalizado tales como, por ejemplo, contiendas de competencia, control de constitucionalidad de leyes (preventivo y represivo), y acciones contencioso administrativas generales y especiales.”[3] 

Dicho lo anterior, de la regulación basal de las municipalidades contenida en la Constitución, preciso es destacar: (A).- Las municipalidades son corporaciones autónomas (y aunque es obvio, necesario es relevarlo: con autonomía constitucional). En efecto, el artículo 118, inciso 4º, de la Constitución señala: “Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna.”. (B).- Las causales de cese en el cargo de los alcaldes, serán establecidas por la “ley orgánica constitucional respectiva”. En efecto, el artículo 125, inciso 1º, de la Constitución señala: “Artículo 125.- Las leyes orgánicas constitucionales respectivas establecerán las causales de cesación en los cargos de gobernador regional, de alcalde, consejero regional y concejal.”

Así las cosas, la correcta interpretación del marco normativo (directo), que conforman los antes transcritos preceptos del DL 799, exige, asimismo, considerar el “marco normativo indirecto”, que conforman los antes transcritos preceptos constitucionales. De esta manera, no puede sino que concluirse que la destitución de un alcalde, como forma de cese en el cargo que es, debe estar establecida exclusiva y excluyentemente en la “ley orgánica constitucional respectiva”, esto es, naturalmente, la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. En consecuencia, la expresión “inclusive con destitución”, contenida en el artículo 11, inciso 1º, del DL 799, no puede, en caso alguno, ser aplicada respecto de los alcaldes.

Pretender lo contrario (que la CGR sancione a un alcalde que ha infringido el DL 799 con destitución), no sólo contravendría lo señalado en el artículo 125, inciso 1º, de la Constitución, que lo impide, conforme ya se ha observado, sino que, a su vez, la autonomía constitucional que singulariza a estas corporaciones, pues importaría admitir, sin amparo constitucional, una nueva causal de cese en el cargo respecto de los alcaldes; quienes, por lo pronto, dotados con legitimidad democrática, son, nada más ni nada menos, la “autoridad máxima” de la municipalidad.

Y así lo hemos enseñado en nuestro Curso de Derecho Administrativo 2024-2025. En efecto, al abordar los efectos de la autonomía de un órgano de la Administración, especialmente cuando esta es de rango constitucional, hemos planteado: “(6).- En cuanto al jefe superior del servicio: (/) – Los órganos autónomos cuentan con un especial sistema para proveer el cargo del jefe superior del servicio (o de sus miembros, si es un órgano colegiado). En unos casos, en su nombramiento concurren diversos órganos constitucionales –por ejemplo, Contralor General de la República-, o en otros, son elegidos por votación popular – ej., alcaldes y rectores de universidades estatales-; etcétera. (/) – El jefe superior de un órgano autónomo cuenta con gran estabilidad en el cargo. Por tanto, su destitución obedece a causales muy calificadas establecidas por la ley, siendo órganos específicos los llamados a declararla (por ejemplo, en el caso de los alcaldes, conforme precisa el artículo 125 de la Constitución, sólo la LOCM puede establecer las causales de cesación en el cargo).”[4]

Cabe destacar que lo señalado previamente se halla en plena armonía con una reciente sentencia de la Corte Suprema[5], misma que, en lo medular, resolvió que “el Órgano Contralor es incompetente para destituir al Alcalde de Loncoche, razón por la cual, deberá remitir los antecedentes al Tribunal Electoral Regional, para que conozcan del asunto”, teniendo en consideración al efecto que, “de una lectura armónica de las norma en comento, se colige que, si bien, el Decreto Ley N° 799 mantiene su vigencia, entendiéndolo como una ley orgánica constitucional ficta, susceptible de sancionar a los funcionarios públicos que hagan un uso indebido del vehículo fiscal, aquello se restringe y modifica para el caso de la destitución de un alcalde, porque el artículo 125 de la Ley Fundamental ordena, expresamente, que las Leyes orgánicas constitucionales respectivas establecerán las causales de cesación en los cargos, entre otros, del alcalde.”. Y de lo cual concluyó que “el artículo 60 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, contempla las causales de cesación del cargo de los alcaldes, incluso su letra c), explícitamente, refiere a la remoción por contravención a las normas de probidad administrativa, cual fue el argumento base de los cargos que se le imputaron en la especie al recurrente. (/) Asimismo, dicha norma ordena que, la causal en comento sea conocida por el Tribunal Electoral Regional respectivo, a requerimiento de, a lo menos un tercio de los concejales en ejercicio…”

Asimismo, preciso es recordar una prevención del entonces Ministro del Tribunal Constitucional Jorge Correa Sutil, contenida en una (antigua) sentencia de inaplicabilidad[6], quien sobre este particular sostuvo: “la Carta Fundamental no sólo contempla como requisito para establecer la causal de cesación en el cargo de alcalde el hacerlo en una ley orgánica constitucional, sino que dispuso expresamente que ello debía hacerse en la ley orgánica constitucional respectiva. Este requisito adicional no puede quedar sin significación alguna, pues es obligación del intérprete dar sentido (que tenga efecto) a un determinado lenguaje normativo, en este caso, a la voz “respectiva”, que califica la ley orgánica. (/) Que a la voz “respectiva” no puede darse sino el significado de individualizar una ley, la determinada ley que regula la materia, que en el caso de los alcaldes es la Ley Orgánica de Municipalidades. Como el precepto se refiere no sólo a éstos, sino a los miembros del consejo regional y a los concejales, usa el modo plural: “respectivas”, para aludir así a las determinadas leyes que regulan la materia relativa a cada una de estas autoridades.”. Concluyendo de esta forma que, “en razón de la jerarquía y para resguardar la estabilidad en el cargo de una autoridad de elección popular, como es el alcalde, la Constitución no establece en su propio texto las causales de su remoción, como sí hace con otras autoridades elegidas, pero sí dispone que tales causales sólo pueden establecerse en el todo orgánico, sistemático y armónico a que aspira una ley orgánica; en la especie, la Ley de Municipalidades. Esta, por su parte, autoriza a removerlo sólo con un determinado acuerdo del concejo municipal y no permite hacerlo por causales referidas a responsabilidad administrativa no especificadas en la ley respectiva, sino en otros cuerpos legales. (/) Que, de ese modo, la Constitución prohíbe que una ley distinta a la respectiva, como es el Decreto Ley 799, que regula el uso y circulación de vehículos estatales, establezca causales de cesación del alcalde”.

Finalmente, corroborando todo lo anterior, y teniendo muy presente el aforismo que indica que “a confesión de parte, relevo de prueba”, preciso es relevar que en la Historia de la Ley Nº 19.817, que modificó parcialmente el DL 799 (permitiendo la delegación de la potestad sancionadora), el entonces Contralor General de la República, don Arturo Aylwin Azócar, se pronunció sin ambages sobre esta cuestión: “En lo que se refiere a los alcaldes, señaló que ni siquiera se había pensado en la posibilidad de afectarlos al plantear la norma en estudio, por cuanto respecto de ellos es la Constitución Política quien regla el mecanismo de la expiración de funciones y porque, aún cuando figuren como funcionarios, conceptualmente no lo son desde el momento mismo que son electivos. Por tanto, la idea de que la Contraloría pueda someter a sumario y sancionar a un alcalde resultaba, por una parte, inconciliable con la autonomía municipal y, por la otra, incompatible con normas expresas de la Constitución.”[7]

Conclusión

La CGR no puede sancionar a un alcalde que haya infringido el DL 799 con destitución (por muy reprochable que sea la conducta en la que haya incurrido). Esto que tendría aparentemente sustento en este DL 799, no lo tiene a la luz de la Constitución. En efecto, lo contrario importaría contravenir su artículo 125, inciso 1º, que establece que las causales de cese del cargo de alcalde deben ser establecidas en la “ley orgánica constitucional respectiva”, esto es, la Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, y su artículo 118, inciso 4º, que atribuye a estas corporaciones autonomía (de rango constitucional). Con todo, si aun así lo pretendiera la CGR, el alcalde afectado, a fin de corregir aquello, bien podría ejercer la “apelación” ante la Corte Suprema, que consulta el artículo 11, inciso 2º, del DL 799; sin perjuicio de que, teniendo a aquella como gestión judicial pendiente, podría, asimismo, requerir al Tribunal Constitucional la inaplicabilidad[8] del precepto legal “inclusive la destitución”, pues su aplicación en ella, conforme se ha observado, produciría efectos contrarios a la Constitución.